2º Nuevas realidades nuevos retos

El debate sobre el límite del fin de siglo ofrece muchos contenidos de interés. Alrededor del mismo muchos analistas estudian las tendencias del pasado reciente y del presente (por ej. Drucker P.F. 1989), para obtener algunos conocimientos sobre el futuro que ayuden a la toma de decisiones que pueden provocar ciertos acontecimientos o evitar otros.

Desde el punto de vista del mundo industrializado, podemos decir que en una fecha imprecisa ubicada entre 1973 y 1989 se ha producido un cambio cualitativo de nuestra realidad de tal envergadura que ha dejado atrás al siglo XX para entrar de lleno en el XXI.

En buena medida, ese cambio se debe a la crisis y las transformaciones consiguientes que se produjeron a partir de 1973 con el cambio del valor del petróleo y el fin del sistema financiero internacional creado en la postguerra como resultado del desarrollo de los acuerdos de Bretton Woods de 1944.

El siglo XX se ha caracterizado por tres elementos esenciales. El primero fue la intervención creciente del Estado en la producción de bienes y servicios (dicho coloquialmente: en "la economía"); hecho que se produjo de manera constante en todos los países industrializados incluso durante largos períodos de gobiernos liberales y pese a que esa intervención era contraria a sus doctrinas económicas y sociales. El segundo fue el desarrollo del Estado de Bienestar que se había iniciado entre 1883 y 1888 cuando el canciller alemán Otto von Bismarck creó el seguro nacional de enfermedad y el seguro obligatorio de ancianidad. El siglo XX fue el siglo de los obreros industriales. Sus organizaciones políticas y sindicales socialdemócratas (agrupadas en la IIa. Internacional) y comunistas (agrupadas en la IIIa. Internacional) irrumpieron de tal modo en la escena política que provocaron en Europa continental la reacción totalitaria en sus formas fascistas, nazis y falangistas. Pero incluso los ideólogos de estos movimientos totalitarios consideraron al trabajador industrial la "figura de nuestra época".En toda la cultura anterior y posterior a la segunda guerra mundial, incluso en el pensamiento teórico, los obreros industriales tuvieron un peso muy grande (Jünger, E. 1932).

El siglo XX agregó aquellas dos funciones "esenciales" del Estado (promover el desarrollo económico nacional y el bienestar social) a las de defensa nacional y mantenimiento del orden público que había heredado del siglo XIX.

Estas cuatro funciones del Estado han sufrido un cuestionamiento global sin precedentes hasta el punto en que la respuesta a la pregunta ¿cual es la o cuales son las funciones principales del Estado?, suscita hoy un amplio debate.

La respuesta a esta cuestiones requiere un enfoque anticipador o prospectivo. Estudiar no lo que deberemos hacer mañana, sino que podemos hacer hoy teniendo en cuenta el mañana. Y saber qué podemos hacer hoy nos exige descubrir mediante el estudio y el debate, cuáles son las tendencias predominantes reales, quienes son y qué quieren los sujetos sociales que mediante su acción "mentada" (Weber M. 1922) determinan la realidad social, aunque siempre de una manera imprevista por ellos mismos.

En el ámbito de las administraciones públicas, éste enfoque requiere una mentalidad innovadora, creativa, opuesta en sus elementos esenciales a la cultura burocrática. Una manifestación - entre otras - de esta actitud cultural, consiste en enfrentar las nuevas realidades con las fórmulas del pasado - casi siempre refrendadas por los éxitos -. Buena parte del debate de la crisis del Estado de Bienestar está dominada por posiciones defensivas que no consideran los importantes cambios que se han operado en los últimos veinte años.

Nuestra época se caracteriza por la falta de respuestas a los problemas. Esta ausencia de soluciones se debe, en gran parte, al fin de las ideologías de la "salvación por el Estado". La inmensa mayoría de la población de los países industrializados ha dejado de creer que el Estado y los gobiernos puedan conducirla a una "sociedad perfecta". Pero, por otra parte, no existen soluciones porque somos - en gran medida - incapaces de plantear de manera clara y metodológicamente correcta, los problemas.

Al menos, el no tener respuestas ideológicas a los problemas es un avance en relación al siglo que dejamos atrás, en el que las ideologías provocaron tantos sufrimientos. Al no tener respuestas ideológicas a los problemas estamos obligados a formularlos con claridad, que es la mejor manera de comenzar el trabajo de resolverlos.

PROBLEMAS DERIVADOS DE LOS EXITOS

Veo al menos cuatro grupos de problemas que, dialécticamente, son una consecuencia de lo éxitos. Son los problemas más difíciles de resolver porque son los más difíciles de plantear. Al estar provocados por los éxitos, la causa o las causas que los determinan se nos presentan avaladas por la prueba de la práctica. Alrededor de esas prácticas se ha construido una ideología cargada de valores positivos que muchas veces son un obstáculo epistemológico para percibir tan siquiera la relación causal que determina el problema.

El siglo XX ha sido en gran medida el siglo de los problemas sociales y de la búsqueda de soluciones para los mismos.

El problema de la pobreza - al menos como problema "mentado"- tiene alrededor de cinco siglos. En su "Llamada a la nobleza cristiana de la nación alemana" de 1520, Martin Lutero exhortó a los príncipes a prohibir la mendicidad y a organizar en todas las parroquias una caja común para la recepción de dinero, alimentos y vestidos para asistir a los necesitados; pidió que además de los donativos se hicieran contribuciones regulares a dichas cajas. Cinco años más tarde, Juan Luis Vives dio a la imprenta su clásico "De subventione pauperum, sive de huma necessitate" (Vives J.L. 1525)

Si hoy hablamos y debatimos sobre conceptos como "nueva pobreza", "pobreza urbana", etc., es porque durante el siglo XX, en el estricto ámbito de los países industriales desarrollados las antiguas formas de pobreza, mucho más duras y crueles, que entrañaban cortas expectativas de vida, han sido superadas. Al menos en los términos en que podemos hablar de superación de un concepto relativo, que expresa una relación social y que - por tanto - se encuentra en movimiento permanente.

La solución de la pobreza en su forma antigua de manifestarse, se produjo gracias a políticas de redistribución de la renta basadas en una contribución fiscal al Estado, proporcional a las rentas percibidas. Hoy, una consecuencia de los cambios experimentados en el viraje de siglo, es que en sus excesos retóricos los neoliberales enemigos del Estado Fiscal lleguen a negar esta evidencia (o al menos a sostener la afirmación imposible de falsear de que hubiera sido mejor hacer las cosas de otro modo).

Pero el Estado Fiscal no sólo eliminó las viejas formas de pobreza, sino que, además, mediante el recurso al gasto público permitió y todavía permite una acelerada industrialización de los países que no habían o aún no han alcanzado el sistema industrial de producción.

Pero los impresionantes éxitos alcanzados por el Estado Fiscal en la solución de antiguos problemas sociales y en la promoción de un acelerado desarrollo industrial, parecen haber llegado al límite, al menos en los países industriales más desarrollados.

En la teoría, ese límite estaba claro en los inicios mismos del Estado Fiscal. En los últimos meses de la primera guerra mundial Joseph Schumpeter publicó un corto ensayo que denominó precisamente Der Steuerstaat (El Estado Fiscal). En él, Schumpeter señalaba que antes de la primera guerra mundial el Estado no podía elevar los impuestos o pedir créditos más allá del 5% de la renta nacional del país. Durante la primera guerra mundial los Estados contendientes recaudaron sumas elevadísimas recurriendo - incluso los beligerantes más pobres como Austria y Rusia - a la emisión de bonos de guerra que en pocos años superaron el total de la renta nacional. Schumpeter advirtió que antes de la guerra, cuando los recursos eran limitados los gobiernos habían tenido que elegir entre pocas alternativa. Predijo correctamente que al desaparecer esas limitaciones, los gobiernos no podrían resistir a las demandas, especialmente a las fundadas en necesidades sociales "morales". Y que todo esto crearía una economía nueva en la que las presiones inflacionistas se convertirían en endémicas y el aumento de la presión fiscal iría en detrimento de la acumulación de capital y el aumento de la renta.

Hasta la segunda guerra mundial, la capacidad de los gobiernos para emitir dinero fiduciario (papel moneda) tenía un límite: la convertibilidad del papel moneda en reservas de oro que estaban depositadas como garantía en los Bancos Centrales y que respaldaban la solvencia del Estado en el comercio internacional. Desde los acuerdos ya mencionados de Bretton Woods eso cambió. Dos países, USA y Gran Bretaña, que muy pronto quedaron reducidos a uno (la libra se retiró como divisa internacional), adquirieron la facilidad de emitir el dinero fiduciario que quisieran ya que sus papeles monedas sustituyeron al oro como divisa en el comercio internacional. Claro está (sus estados asociados no estaban gobernados por irresponsables) que a condición de que sus papeles moneda, en definitiva el dólar, fueran intercambiables directamente por el oro depositado en la Reserva Federal de EEUU.

Sin embargo, durante casi tres décadas el gobierno de EEUU utilizó el recurso que sus aliados habían puesto en sus manos, emitiendo una cantidad de papel moneda hasta aproximadamente diez veces superior al oro que la respaldaba. Esta práctica provocó una inflación mundial sin precedentes que, sin embargo, a finales de los 60 dejó de estimular la economía dando origen a una recesión acompañada de inflación, que hizo que los economistas inventaran el término "stagflación" para bautizarla. Cuando en 1973 el gobierno francés decidió reclamar la conversión en oro de la Reserva Federal de EEUU, de los dólares que estaban en su poder, el gobierno de Nixon declaró unilateralmente la inconvertibilidad del dólar en oro.

Creo necesario recordar ésta historia por dos motivos.

El primero es sugerir que no se tome al pie de la letra el supuesto carácter "científico" de las doctrinas de los economistas.

Durante las tres décadas posteriores a la segunda guerra mundial, mientras EEUU financió su supremacía política, militar y económica, con la emisión de dinero fiduciario sin respaldo en oro, la opinión prevaleciente entre esos economistas era que la emisión de más papel moneda que el realmente respaldado en oro, aunque provocara una elevada tasa de inflación generaba una mayor demanda que estimulaba el crecimiento económico y que eso era bueno para todo el mundo. Habían olvidado la advertencia de Schumpeter.

A partir de 1973, una vez declarada unilateralmente por el gobierno de EEUU la inconvertibilidad del dólar, los economistas dieron la espalda al oro y se pusieron a buscar un sistema financiero estructurado sobre la relación de los papeles moneda de los estados de los países más desarrollados. Al mismo tiempo, entre ellos se volvió predominante la opinión de que para asegurar el crecimiento económico había que combatir el gasto y la deuda pública y asegurar bajas tasas de inflación. Y nuevamente sostuvieron que eso era bueno para todo el mundo. Volvieron al Schumpeter de 1918.

Más allá de éste debate "científico", parece claro que las doctrinas económicas tienen una alta sensibilidad hacia las conveniencias coyunturales de los estados dominantes - y, dentro de éstos, como en todos, por las conveniencias coyunturales de las clases o grupos dominantes - que no siempre coinciden con las del resto de los países. Como la economía está determinada por relaciones sociales, lo que es conveniente y posible para unos países puede no serlo para otros, ya que el universo de las relaciones sociales es mucho más amplio y complejo y tiene una mayor sobredeterminación que el universo económico.

La segunda conclusión es que ahora sabemos que Schumpeter en líneas generales tenía razón en su pronóstico de 1918. Pero que, contra lo que pensaba, existen límites a la acción de los gobiernos aunque estos sean mucho más amplios que los del siglo XIX. La evidencia empírica indica que cuando el Estado absorbe entre el 25 o el 40/% (la frontera precisa dentro de ese amplio margen depende de un conjunto de circunstancias nacionales e internacionales) del Producto Nacional Bruto, el incremento de los recursos estatales no estimula ni el crecimiento de la economía, ni el de la Renta Personal Bruta.

Existe otro límite a la acción del Estado Fiscal: cuando la recaudación impositiva excede del 33-40% del Producto Nacional Bruto o de la Renta Personal, la gente llega a un punto en que deja de incrementar sus ingresos mediante el trabajo aun cuando pueda hacerlo, o que se pasa a la "economía sumergida". En todos los países donde se ha traspasado ese límite se ha dado un importante crecimiento de la "economía sumergida". En España no hay, lógicamente, estadísticas fiables sobre ella, pero las cifras de consumo y otros indicadores indirectos indican una tasa de paro muy inferior a la registrada oficialmente. Los intentos de eliminar la "economía sumergida" resultan ineficaces mientras se mantienen tipos impositivos por encima de aquel límite. Pero aún se genera otro efecto más perverso: mientras todos condenan la "economía sumergida", la mayoría participa de alguna manera en ella y la considera justificada moralmente y una actitud "inteligente". Se socava así la moral social, base y fundamento del acuerdo sobre el que se funda el Estado de Bienestar.

Aunque hemos dicho que no hay que tomarse al pie de la letra el discurso de los economistas, el problema existe: el Estado Fiscal parece haber llegado o estar llegando al límite de su capacidad de recaudación impositiva, más allá del cual resulta perjudicial para el sistema económico del que se nutre.

Este es un problema que implica directamente a los gobiernos locales, no tanto desde el lado de los ingresos fiscales - ya que tienen muy poca capacidad legal recaudatoria - como desde el lado del gasto y el déficit públicos. Los gobiernos locales tienen, dentro de nuestro ordenamiento jurídico, una considerable capacidad para generar déficit público.

Si el éxito del Estado Fiscal es uno de los factores que provocan en los países desarrollados desincentivación de las inversiones productivas, inflación, déficit público y "economía sumergida". Entonces algunos de los problemas derivados de ello, planteados a los gobiernos locales, son los siguientes:

¿Hasta qué punto se deben priorizar las políticas de contención de gastos promovidas por todos los gobiernos de la Unión Europea por sobre las necesidades locales que pueden ser satisfechas - al menos en parte - mediante el recurso de incrementar el déficit y la deuda? ¿Cómo medir los riesgos y los beneficios de las diferentes opciones?

¿Pueden los gobiernos locales, sometidos a la presión directa de la sociedad, decidir "libremente" la supresión de gastos que tienen para la mayoría de los ciudadanos un carácter "moral", "no económico"? ¿Cuál es el límite entre la "moral social" y los requisitos "económicos"?

El problema es especialmente relevante para los gobiernos locales en los territorios más problemáticos, en un país en el que no se ha aplicado todavía en ningún caso el art. 116 de la Ley de Financiación de las Haciendas Locales previsto precisamente para atender las necesidades sociales en sentido amplio de los municipios con menor renta personal.

¿Existe la posibilidad de priorizar el gasto de los recursos disponibles para contrarrestar a nivel local los efectos negativos de la crisis del Estado Fiscal, en primer lugar las restricciones al gasto social de los gobiernos centrales? En caso afirmativo: ¿Mediante qué programas de actuación? ¿Con que prioridades?

¿Existen inversiones eficaces en obras públicas o en mejora de los recursos humanos para incrementar la capacidad productiva de la población local o mejorar sus oportunidades de empleo y de esa manera aumentar los ingresos de las haciendas locales? ¿Cuáles? ¿Cómo ejecutarlas?

Para responder a éstas preguntas aún hay que tomar en cuenta otros hechos:

• La economía simbólica - los flujos monetarios - domina en todo el mundo a la economía productiva, lo que provoca una continua inestabilidad impredecible.

• El intercambio de bienes y servicios pierde peso ante las transacciones monetarias, lo cual se suma al "paro tecnológico" como motivo para la destrucción de puestos de trabajo no cualificados en la producción y en los servicios y la creación de puestos de trabajo cualificados vinculados a la economía "especulativa".

• En un mercado mundial global donde predominan las transacciones monetarias, la presencia en los mercados locales es decisiva; por lo tanto la maximización del mercado tiende a reemplazar a la maximización de los beneficios. Esto otorga ventajas - nichos, huecos - a los mercados locales y abre nuevas posibilidades al desarrollo del mercado endógeno local vinculado a las políticas de expansión de mercado de las grandes corporaciones (OCDE, 1993).

Problemas derivados del éxito del Estado de Bienestar

Existe también un conjunto de problemas provocados por el éxito del Estado de Bienestar. Éste fue el resultado de un pacto con los obreros industriales y sus poderosas organizaciones políticas y/o sindicales en el momento en que éstas habían alcanzado plena madurez y su mayor peso social.

El principal problema de los defensores del Estado de Bienestar es que el garante de ese pacto social - los obreros industriales y sus organizaciones - está perdiendo poder e influencia en los países más desarrollados en medio de aceleradas transformaciones técnicas y sociales (trataremos más extensamente éste fenómeno en el apartado sobre la Sociedad del Conocimiento). Dentro de la clase asalariada están creciendo sectores como los trabajadores de los servicios, las denominadas clases o capas "medias", etc. que no tienen la misma capacidad de presión social que tenían los obreros industriales o que no están tan interesados como ellos en la defensa del Estado de Bienestar.

Pero dejaremos de lado éste fenómeno importante para una estrategia de defensa del Estado de Bienestar - que no es el objeto de éste artículo - para centrarnos en los problemas causados por sus éxitos.

Gracias al Estado de Bienestar y al incremento de la asistencia sanitaria universal y gratuita, así como a la mejora general de las condiciones de vida, los ciudadanos que viven en los países industriales desarrollados se han beneficiado de un incremento constante de las expectativas de vida. La estructura demográfica se ha modificado y se ha incrementado el número de jubilados y pensionistas. El actual sistema de financiación de la pensiones fue concebido en una época en la que la estructura demográfica presentaba la forma de una pirámide, con muchos cotizantes activos en la zona media y pocos receptores pasivos en la cúspide. El ensanchamiento de la parte superior de la pirámide provocado por el aumento numérico de los receptores pasivos - que tienden a continuar aumentando -, presenta problemas de financiación de las pensiones, al menos dentro de la lógica del sistema actual.

Los escenarios futuros son: 1) que las presiones sociales impongan un mantenimiento de la situación actual y se encuentren soluciones no lesivas para los asalariados y los pensionistas, 2) que disminuyan las pensiones del sistema público y se promueva el sistema privado, 3) que las presiones sociales logren imponer un incremento de las pensiones.

En el escenario 1, pese a las apariencias, se produciría un agravamiento de la situación actual debido a que la rapidez de los cambios tecnológicos provocan una rápida obsolescencia de las capacidades de los trabajadores y un consiguiente aumento de la población pasiva, ya sea porque se fuerzan las jubilaciones anticipadas o porque se incrementa el número de los trabajadores mayores de 40-50 años que ingresan en el paro de larga duración.

Según la Comisión Europea (Comisión Europea, Libro Verde, 1996) el problema es que no aparecen nuevos empleos para competencias viejas; los nuevos empleos requieren competencias nuevas. Y que "dentro de diez años, el 80% de la tecnología que utilizamos hoy día será obsoleta y sustituida por tecnologías nuevas y más avanzadas. En ese momento, el 80% de la población activa trabajará con una preparación de educación y formación formal de más de 10 años de antigüedad.(...)La población laboral envejece y la tecnología rejuvenece".

Este proceso provocará problemas sociales más graves en los territorios que tienen población menos preparada para un proceso permanente de aprendizaje y para los que tienen más población anciana.

El escenario 2 agravaría mucho más la situación, ya que dualizaría aún más los territorios. La disminución de las pensiones públicas y el favorecimiento de las privadas incrementaría las diferencias sociales y su despliegue en el espacio. Los municipios y los barrios o distritos con mayor porcentaje de población dependiente del sistema público de pensiones, tendrían un mercado interno con menor demanda y dinamismo económico y obtendrían menos ingresos con que compensar su situación desfavorable.

El escenario 3 no presentaría nuevos problemas, sino que paliaría los actuales. De modo que no lo consideramos aquí no porque no lo consideremos posible, sino porque no corresponde al enfoque que estamos desarrollando.

En rigor, los problemas de financiación del sistema público de pensiones no son de la incumbencia de los gobiernos locales, sino de los gobiernos centrales y - en un previsible futuro - de los organismos dirigentes de la U.E. Pero, desde luego, según como se resuelvan esos problemas, los gobiernos locales, a su vez, verán agravados los problemas sociales de sus municipios o sufrirán la emergencia de otros nuevos.

En los comienzos del siglo XX, la creación de un sistema público y gratuito de enseñanza y de asistencia sanitaria significó un formidable avance en relación a la situación precedente. Por ese motivo concitó el apoyo de la mayoría de la población trabajadora, que fue la beneficiaria inmediata de esa creación. Pero en el período de transición al siglo XXI, la situación a cambiado. Para administrar el sistema público de enseñanza y sanidad, en todas partes se han creado gigantescos aparatos burocráticos que tienen todas las virtudes y defectos de la cultura burocrática, en lo que a prestación de servicios de servicios personales se refiere. Paralelamente se han desarrollado sistemas privados de educación y asistencia sanitaria para los sectores de altas rentas, que ofrecen mayores cotas de calidad en la atención personal, lo que aumenta las exigencias de calidad sobre el sistema público. Todo ello en un entorno en el que Europa coloca la calidad de productos y servicios, como principal objetivo para competir en un mercado internacional en el que la producción industrial masiva se está desplazando al Asia y al norte de Africa. Una población más educada, producto de los progresos del sistema público de enseñanza, aumenta las exigencias sobre la calidad de los servicios del mismo sistema.

El sistema público de prestación de servicios es cuestionado desde dos frentes diferentes. Por una parte las insatisfacción de sectores de la población por algunas deficiencias difícilmente superables en las grandes organizaciones burocráticas, provoca lógicas demandas de una mejora de los niveles de calidad. Por otra parte, sectores del establishment interesados en un recorte de los gastos sociales y en abrir nuevos sectores del mercado para los negocios privados, plantean como solución a las deficiencias la privatización de servicios.

Pese al fracaso de algunas experiencias de privatización, es evidente que el sistema público ya no goza del apoyo y la aceptación que tuvo en sus inicios y en su etapa de plena madurez. En el imaginario social comienza a configurarse la idea de que existen dos sistemas: el privado, eficiente y de calidad, destinado a los que pueden pagárselo; y el público, ineficiente y de poco calidad, destinado a los que no pueden acceder al primero. Aunque estas ideas no se corresponden exactamente con la realidad, tienen importancia social porque están muy difundidas y porque deslegitiman a los servicios públicos, facilitando políticas de privatización que lejos de resolver el problema lo agravan, al menos para los sectores de población más necesitados.

Para los gobiernos locales el problema reside en cómo aumentar la calidad de los servicios y así obtener un grado mayor de consenso social para la prestación pública de los mismos. El consenso se logrará, a menos que las condiciones actuales cambien, sólo en la medida en que los servicios satisfagan las necesidades implícitas y explícitas de los ciudadanos. Si eso no se logra, previsiblemente asistiremos a una deslegitimación creciente de los servicios públicos, a un aumento de las privatizaciones y a un debilitamiento de la cohesión social.

Problemas derivados del éxito de la democracia.

Aunque bajo una gran variedad de grados y de formas, la democracia se ha impuesto como sistema de gobierno en la totalidad de los países industriales desarrollados y es el sistema al que se orientan la gran mayoría de los países en vía de desarrollo.

Como resultado del desarrollo de la economía, de la riqueza y de la democracia representativa, hemos creado una sociedad pluralista. Pluralista en el sentido en que es una sociedad que puede caracterizarse por la pluralidad de organizaciones que la componen. Paralelamente a la rica y compleja red de organizaciones que forman la administración del Estado, ha crecido una trama de organizaciones no menos rica y compleja en la sociedad civil.

Lo que diferencia a la mayoría de las organizaciones de la sociedad civil de la mayoría de las organizaciones de la Administración Pública, es que las primeras son organizaciones de misión o finalidad única. Ya se trate de empresas, sindicatos, corporaciones profesionales u organizaciones sin ánimo de lucro, se especializan en un único cometido. Eso posibilita que, en general, sean más eficaces que las organizaciones del Estado. Su poder social se basa no en la delegación popular, sino en la eficacia conque cumplen su misión. Es difícil imaginar un mundo en el que las organizaciones de la sociedad civil pierdan esta ventaja sobre el Estado, porque el Estado tiene una multitud de misiones o finalidades que cumplir y es difícil imaginarse un mundo civilizado en el que las cosas no sucedan de ese modo. De hecho, el motivo de la ventaja de las organizaciones de misión única no reside en los recursos humanos. Al contrario, en todos los países desarrollados es el Estado la organización que cuenta con un porcentaje más elevado de personas preparadas y de titulados universitarios. Simplemente la ventaja proviene de la mayor eficacia que otorga la especialización.

En nuestras sociedades pluralistas, las instituciones de misión única se han vuelto muy poderosas; tanto, como para imponer límites y condiciones a todos los niveles de la Administración Pública. Los grupos de interés de objetivo único presionan a los gobiernos que se ven obligados a negociar.

De hecho, el ciudadano individual cuenta casi únicamente como votante. En algunos sentidos parecen haberse realizado los sombríos pronósticos de Alexis de Tocqueville sobre la democracia (Tocqueville, A. 1835). Los gobiernos, en casi todos los niveles están más condicionados por las presiones y el poder de los grupos de objetivo único que por los ciudadanos que delegan en ellos la función de gobernarlos. Para influir sobre los gobiernos los ciudadanos sólo tienen una posibilidad: incorporarse a alguna organización de objetivo único que cuanto más peso social o económico, mayor influencia tendrá.

Es el mismo desarrollo de la democracia y su producto, la sociedad pluralista, lo que paradojalmente provoca una caída de la participación de los ciudadanos en la vida democrática en su forma clásica: participación en las elecciones, en los partidos, en la discusión de los asuntos políticos generales. La mayoría de los ciudadanos delegan en los políticos electos y luego dedican su tiempo a instituciones de misión única (empresas, sindicatos, asociaciones de todos tipo).

¿Es esto malo o bueno? Depende de los juicios de valor y de las preferencias individuales. No hay dudas de que si la profesionalización aumenta siempre la eficacia, también ha de traer esa ventaja para la gestión de los asuntos públicos.

El problema reside a todos los niveles - sobre todo a nivel de la Administración Local por la mayor accesibilidad de los gobernantes -, en que han cambiado las exigencias para los líderes políticos y que éstos deben superar niveles más altos de presión.

Esto plantea una situación nueva. En relación al pasado reciente, han perdido peso los programas ideologizados y los líderes carismáticos. En las sociedades locales pluralistas, la gente exige de los líderes políticos eficacia en el logro de cosas concretas; capacidad para resolver conflictos y problemas; capacidad para fijar y hacer respetar prioridades en el uso de los recursos públicos que son, por definición, escasos; capacidad para crear consenso entre diferentes organizaciones e individuos y movilizarlas en pos de un objetivo común; y, sobre todo, trabajo duro y competencia.

Problemas derivados de los éxitos de la ciencia y la tecnología.

En la frontera del siglo XXI, los avances de la ciencia y la tecnología han llevado a los países industriales desarrollados a un nuevo tipo de sociedad que algunos analistas denominan Sociedad del Conocimiento (Drucker, P.F. 1993) y otros Sociedad de la Información (Negroponte, N. 1995). De todos modos, si se define - como lo hace Drucker - al conocimiento "como información que cambia a algo o a alguien", se difuma un tanto la diferencia entre ambos términos.

Es una sociedad en la que la producción de símbolos o de signos adquiere una importancia creciente. Consiguientemente se han modificado las cualificaciones básicas para acceder al trabajo. "Dado que la nueva tecnología es una tecnología de la información, presupone no sólo una mayor capacidad básica de lectura, escritura y cálculo, sino también una nueva forma de competencia básica, la capacidad de interacción con la nueva tecnología." (CE, Libro Verde).

Ya nos hemos referido supra a la velocidad conque se produce la obsolescencia de los conocimientos necesarios para trabajar. Esto crea un problema para un porcentaje elevado de la población activa que posee competencias básicas limitadas para la lectura, escritura y cálculo y que carece de capacidades para trabajar con las nuevas tecnologías.

Un estudio realizado en fecha reciente sobre el analfabetismo funcional en Catalunya (Flecha García, R y otros,1993), sobre una muestra representativa de mayores de 16 años alfabetizados (es decir, que excluía a los analfabetos), nos proporciona los siguientes indicadores del problema:

1) Un 17,5% no es capaz de entender qué puede curar un medicamento leyendo las indicaciones de un prospecto.

2) El 46,8% no sabe resolver una operación matemática sencilla. El 11,5% hace un buen planteamiento de las operaciones pero no obtiene el resultado final.

3) El 32% no sabe utilizar el criterio alfabético para buscar un teléfono en una guía.

4) El 23% no sabe localizar un sitio en un plano de la ciudad mediante signos convencionales identificables. El 37,5% encuentra el sitio pero por calles y no por signos convencionales.

Las personas con una formación profesional obsoleta y que carecen de hábitos y capacidades para el aprendizaje permanente, tienen enormes dificultades para encontrar nuevos empleos cuando pierden el que tenían.

La mayor parte de la formación y reconversión de trabajadores se organiza para los jóvenes y no para los que ya poseen un empleo pero están amenazados de perderlo si no mejoran sus habilidades, ni para quienes han estado trabajando 20 o 30 años y han perdido su empleo.

Las consecuencias de la revolución tecnológica han abierto un interesante debate sobre "el fin del trabajo". Pero hay un punto en el que coinciden tanto los que pronostican "el fin del trabajo" (Rifkin, J. 1994) como los que no creen en el, es en que la importancia relativa de los trabajos tradicionales y manuales irá disminuyendo (CE. Libro Verde).

Estamos en los inicios de una transformación social de gran magnitud, tan grande que algunos, quizás exageradamente, llaman a la nueva era que comienza infolítico por comparación con lo significó el neolítico en la historia humana.

Si tenemos en cuenta que más del 75% de los puestos de trabajo existentes en los países más industrializados consisten en meras tareas repetitivas que pueden ser llevadas a cabo por ordenadores o robots cada vez más sofisticados, es posible llegar a la conclusión de Rifkin de que "tan solo en los EEUU, en los años venideros más de 90 millones de puestos de trabajo de los más de 124 existentes son potencialmente susceptibles de ser sustituidos por máquinas".

La transformación en el modo de producir y de vivir a la que nos enfrentamos es un cambio tan amplio y profundo como el que se ha vivido en todo el último siglo. Hace cien años, entre el 60 y el 80% de la población de los países que habían iniciado un proceso de industrialización vivía y trabajaba en el campo; en la actualidad esas cifras oscilan - según los países - entre menos del 3% y el 8%. Y éste proceso aún no ha terminado, puesto que la mitad de los habitantes del planeta siguen trabajando en el campo. Los cambios tecnológicos en la producción de alimentos nos llevarán en los próximos años a una reducción de esos puestos de trabajo similar a la experimentada en los países más desarrollados, con un futuro impredecible para los 2.400 millones de personas que viven del trabajo agrario.

Drucker, Rifkin y otros analistas predicen un proceso similar en la industria y ¡atención! en el sector servicios. Los obreros industriales ya representan en todos los países desarrollados menos del 30% de la población activa. Y si bien el sector servicios ha crecido hasta significar más del 60% de la población ocupada (en la provincia de Barcelona casi el 65%), los procesos de reingeniería en el sector de telecomunicaciones, en la banca y seguros, en las oficinas automatizadas que abren con el teletrabajo nuevas posibilidades a la "economía sumergida", en el comercio mayorista y minorista mediante la aplicación de nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones y la telecompra, en la restauración automatizada gracias al autoservicio; y, por último, la digitalización de las profesiones, la enseñanza y el arte, crean la base técnica para hacer con los servicios lo que se hizo con la agricultura y lo que se está haciendo con la industria.

De hecho, no resulta difícil acertar en estos pronósticos. Cuando a fines de la década de los 70 se instaló la moderna planta de General Motors en España con una tecnología que le permitía fabricar la misma cantidad de coches al año que la SEAT (300.000) con sólo 8.000 obreros, mientras que ésta empleaba 30.000. Nosotros pronosticamos (Prieto, H. y otros, 1981) un negro futuro para los 22.000 puestos de trabajo que "sobraban" en la SEAT. Desde entonces, esos 22.000 puestos de trabajo "sobrantes" han llevado una existencia penosa, agónica. Gracias a las luchas sociales y políticas muchos han sobrevivido, lo que viene a demostrar una vez más que las leyes económicas no son "leyes naturales" de ineludible cumplimiento y que las luchas sociales tiene mucho que decir en ese ámbito. Pero también que - a largo plazo - son tendencias que, aunque pueden ser contrarrestadas, producen sus efectos en el conjunto del sistema del que son una expresión.

El sistema industrial desde sus orígenes es el producto de una revolución tecnológica que afectó globalmente al modo de producir y vivir, de todos los integrantes de las sociedades donde se produjo. Para superar cada crisis cíclica tuvo lugar una "pequeña revolución tecnológica", mediante la cual se destruyeron muchos puestos de trabajo pero se crearon muchos más nuevos.

Ese es, precisamente, el argumento de quienes no creen en el fin del trabajo. Sostienen que si en cada pequeña "revolución tecnológica" que sucedió a una crisis, el efecto a medio o largo plazo, fue que las nuevas tecnologías crearon más puestos de trabajo que los que destruyeron; con la que estamos viviendo ahora sucederá lo mismo. Pertenecen al genero de los optimistas que creen que el sol arderá eternamente y que la tierra girará siempre a su alrededor.

Incluso estos optimistas admiten que, por ahora - es decir en los últimos 20 años -, las nuevas tecnologías están creando menos empleos (y de alta cualificación) que los que destruyen (de media y baja cualificación). Implícitamente admiten que en ésta revolución tecnológica hay ganadores y perdedores y que éstos son los trabajadores manuales de la industria y los servicios, poco preparados para adaptarse a las exigencias de las nuevas tecnologías. Sin embargo, ante la caída del empleo parecen razonar como el hombre de la película El Odio de Mathieu Kassovitz, que mientras iba cayendo de un décimo piso, iba diciendo: "hasta ahora todo marcha bien, hasta ahora todo marcha bien", pero no sabía que el problema estaba en el aterrizaje...

Los orígenes del trabajo en su forma actual pueden rastrearse en el neolítico. Nació forzado por la violencia física de los más fuertes sobre los más débiles: los vencidos, las mujeres y los niños. Para justificar esa violencia se edificaron sistemas religiosos (Prieto, H. 1992). Durante los últimos 10.000 años nos atravesó y nos constituyó como especie . Su producto más acabado y refinado - las nuevas tecnologías - crea la posibilidad de acabar con él, al menos en sus formas más penosas, repetitivas, desagradables, del trabajo industrial; aquellas que, para que alguien las realice, requieren de mayor coerción económica, ideológica o física.

Este proceso plantea grandes problemas filosóficos, antropológicos, sociales y prácticos (con repercusiones, como en seguida veremos, para las comunidades y gobiernos locales).

Los primeros problemas derivan del hecho de que en el proceso de caída del trabajo, lejos de producirse una liberación de sus cadenas para la especie humana en su conjunto, hay ganadores y perdedores. "La gran rapidez con que se transforman las empresas y la limitada oferta de nuevas cualificaciones dan lugar a un grave desfase, un "mercado laboral de dos velocidades", excedentario en cualificaciones viejas y deficitario en competencias nuevas" (C.E. Libro Verde)

En EEUU - que por ser el país más desarrollado es el espejo donde podemos ver nuestro futuro - actualmente el 20% de los trabajadores pueden ser llamados genéricamente "trabajadores de la información y el conocimiento". Los que tienen "competencias nuevas" según el Libro Verde. Pues bien, esa quinta parte de la masa laboral percibe anualmente una renta superior que las cuatro quintas partes restantes formada por trabajadores con "cualificaciones viejas".

Peter Drucker ha advertido a su colegas empresariales que el reto social actual consiste en "prevenir el peligro de una nueva "lucha de clases" entre los dos nuevos grupos dominantes en la sociedad postcapitalista: los trabajadores del saber y los trabajadores de los servicios" (Drucker P.F. 1993)

Los trabajadores del conocimiento son los manipuladores y suministradores de los flujos de información que hacen posible la economía postindustrial. Son científicos investigadores, ingenieros de diseño, ingenieros, analistas de software, investigadores en biotecnologías, especialistas en relaciones públicas, abogados, banqueros inversionistas, consultores en dirección, consultores financieros y fiscales, arquitectos, planificadores estratégicos, especialistas en marketing, editores y productores de medios audiovisuales, directores artísticos, publicistas, escritores, editores y publicistas.

¿Dónde están los trabajos que se crean para emplear a los millones de personas que las nuevas tecnologías expulsan de la industria europea? Desde luego que no en la misma industria, como no sea en China y en Asia, territorios que en estos momentos viven una expansión industrial. Sin llegar a compensar numéricamente las pérdidas de puestos de trabajo de la industria, en el sector servicios crecen los trabajos destinados a los servicios personales para el sector de trabajadores de elite que al disponer de rentas cada vez mayores, constituye un mercado en crecimiento para servicios muy poco enriquecedores para quienes los desempeñan. Se trata de trabajos repetitivos, que no requieren creatividad intelectual, mal pagados, con contratos a tiempo parcial e inestables.

Constituye un error típico de nuestra época el pensar en sacrificar 8 horas de nuestro trabajo para poder disfrutar del resto del día. Pues al ser el trabajo una actividad esencial para el ser humano, la persona que así piensa es un individuo reducido a la nulidad y que coopera gustosamente en su reducción a un cero a la izquierda. Su vacío en la vida laboral determina la forma que adopta toda su vida ¿Que preparemos nuestra vida para el ocio? Esta propuesta niega la esencia de nuestra condición humana, para muchos de nosotros puede resultar hasta insultante.

El problema práctico para los gobiernos y las comunidades locales, que ya es un problema viejo entre nosotros debido a las altas tasas de paro que sufrimos, consiste en qué hacer con esa masa creciente de desempleados de larga duración formada principalmente por jóvenes de poca formación y de adultos que han trabajado 10, 20, 30 años y poseen cualificaciones viejas.

Este es un problema especialmente grave para ciertos territorios. El "mercado laboral de dos velocidades" acrecienta las desigualdades territoriales. Los municipios o barrios en los que son mayoría los trabajadores con viejas cualificaciones, entran en una espiral de reproducción creciente de la pobreza: a mayor paro menor renta personal, a menor renta personal menos ingresos municipales, con menos ingresos municipales, menos gasto en cultura y apoyo a la formación, menos gasto en mejora de la ciudad, lo que abarata en términos relativos el valor de compra o de alquiler de las viviendas, por lo que se atrae a más población poco cualificada, a nuevos inmigrantes extracomunitarios por ej., y se repele a los que mejoran su cualificación y se van a vivir a otra parte, lo que disminuye en términos relativos aun más la renta personal, etc.

¿Hay soluciones para estos problemas? ¿Qué pueden aportar las comunidades y los gobiernos locales a ellas? De todos los retos que enfrentamos quizás éste sea el más importante y el más difícil de resolver. En primer lugar porque justamente por ser un problema de consecuencias tan dramáticas para mucha gente, la sociedad no se decide a admitirlo tal cual es: lo que llamamos "pleno empleo" es una realidad que pertenece al pasado; las tasas de desempleo permanecerán en los niveles actuales con tendencia al crecimiento; las personas con viejas cualificaciones o sin cualificación tendrán cada vez más dificultades para conseguir empleo.

Ante el fracaso de las políticas globales, muchos analistas y organismos internacionales se vuelven hacia el mundo local en búsqueda de soluciones (OCDE 1993 y C.E. Libro Verde).

La así llamada Sociedad del Conocimiento es una sociedad posempresarial. La empresa es ahora solo una de las oportunidades de empleo. En todo el mundo desarrollado las organizaciones no gubernamentales, o asociaciones voluntarias altruistas (Giner, S. 1995), o instituciones para el cambio humano (Drucker 1993), han experimentado en los últimos 20 años de transformaciones un auge sin precedentes, incluso para países con una larga tradición asociativa como EEUU. Allí, estas organizaciones agrupan a tantos voluntarios que su trabajo - en la mayoría de los casos, a tiempo parcial - equivale a 7,5 millones de empleos a tiempo completo. Entre nosotros, en los últimos años se ha vivido el mismo proceso de crecimiento.

En las comunidades locales donde los gobiernos discuten qué hacer ante el problema del desempleo y sus consecuencias con las ONGs, es donde se está gestando el debate de ideas más interesante alrededor de éste problema.

Publicado en la REVISTA DE SERVEIS PERSONALS LOCALS, editada por el CENTRE D'INVESTIGACIÓ, FORMACIÓ I ASSESSORAMENT (CIFA), de la Diputación de Barcelona.

Núm. 4 de Enero de 1997

LOS FRACASOS GLOBALES

Para finalizar, señalaremos brevemente los problemas derivados de los fracasos globales de algunas ideas fuerza en las que se depositaron grandes esperanzas, se invirtieron muchos recursos pero, sin embargo, no trajeron los resultados esperados.

El desarrollo económico no ha derrotado la pobreza

Durante muchos años mucha gente creyó y defendió con sinceridad la idea de que el desarrollo económico derrotaría la pobreza. Hoy vemos que eso no es cierto. Podríamos alargar tediosamente este artículo con cifras sobre la pobreza en los países más desarrollados del mundo. Pero como nos dirigimos a un público especializado en temas sociales no lo consideramos necesario. Sólo señalaremos que uno de cada cuatro niños norteamericanos en edad de crecimiento pasa hambre, según los estudios preparados por Bread for the World, una organización de cooperación con sede en Washington (Rifkin, J. 1994).

Para los gobiernos y las comunidades locales la lucha contra la pobreza es y seguirá siendo un reto en los próximos años. Hoy sabemos que el desarrollo económico lejos de terminar con la pobreza puede reproducirla con nuevas formas y a una escala mayor, y que la mejor manera de combatirla de que disponemos es con un enfoque local de carácter global; es decir, que aborde los factores sociales, culturales, sanitarios, laborales y medioambientales.

El desarrollo ha sido desigual y selectivo

Pese a las grandes inversiones efectuadas en programas de desarrollo, éste ha sido desigual y selectivo. No existe una explicación clara y universalmente aceptada de los motivos por los que los programas de desarrollo han fracaso en algunos sitios y en otros han tenido éxito.

Las inversiones no han traído desarrollo donde no existían previamente una población instruida y con disciplina de trabajo, un buen sistema educativo, infraestructuras de comunicaciones y una administración pública eficiente y, sobre todo, incorruptible.

De modo que al menos tenemos unas pistas que indican por donde hay que empezar para iniciar procesos de desarrollo: se requieren actuaciones integrales, en las que las políticas de servicios personales, especialmente las relativas a sanidad, cultura, educación y formación, juegan un papel clave al lado de las intervenciones físicas sobre el territorio.

BIBLIOGRAFIA

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Drucker, Peter F., "LA SOCIEDAD POSTCAPITALISTA". Apóstrofe. Clásicos del Management, 1993.
Jünger, Ernst. "EL TRABAJADOR. Dominio y Figura", Tusquets Editores, Barcelona, 1990.
Weber Max. "ECONOMIA Y SOCIEDAD", Fondo de Cultura Económica, México 1984.
Vives, Juan Luis. "DEL SOCORRO DE LOS POBRES. DE SUBVENTIONE PAUPERUM", Editorial Hacer, Barcelona 1992.
Marx, Karl. "Trabajo asalariado y Capital(1849)", Obras Escogidas, Editorial Progreso, Moscú 1976.
Marx, Karl. "EL CAPITAL. Crítica de la Economía Política (1867)", tomo I, cap V, Ed. Siglo XXI, España 1978.
Comisión Europea. "LIBRO VERDE. Vivir y Trabajar en la sociedad de la información: prioridad para las personas". Basado en el documento COM (96) 389 final. Proyecto 23/07/96 237 versión final.
Tocqueville, Alexis de. "La democracia en América", Colección " Los Grandes Pensadores. SARPE. Madrid 1984.
Negroponte, Nicholas, "EL MUNDO DIGITAL", Ediciones B, Barcelona 1995
Flecha García, Ramón y otros, "Estudi sobre l'analfabetisme funcional a Catalunya", Generalitat de Catalunya, Departament de Benestar Social, 1993.
Rifkin, Jeremy. "EL FIN DEL TRABAJO. Nuevas tecnologías contra puestos de trabajo: el nacimiento de una nueva era(1994)". Paidós, Barcelona 1996.
Prieto, Helios y otros. "Carta del Consejo de Redacción sobre división capitalista del trabajo, tecnología y clase obrera" en REVISTA MENSUAL/MONTHLY REVIEW, volumen 4 nº 5, febrero de 1981, Barcelona.
Prieto, Helios. "TRIPALIUM (Trabajo, Tortura y Religión)" en la revista EL CIELO POR ASALTO, año II - nº 4, Ediciones Imago Mundi, Buenos Aires 1992.
OCDE, "Les Iniciatives Locaux d'Emploi", Paris, 1993.
Giner, Salvador. "Participación cívica y democracia" en REVISTA DEL CIFA, setiembre de 1995, nº 18.

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